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王瀚、张超汉教授应邀参加国家民航立法论证会议

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2022年7月26日下午,受国家民航局和司法部委托,中国法学会研究部以视频方式组织召开《民用航空器事故调查条例(送审稿)》专家研讨会暨2022年第12期(总第256期)立法专家咨询会。会议由中国法学会研究部二级巡视员李仕春主持。

中国国际私法研究会副会长、西北政法大学教授、陕西省航空法治现代协同创新中心主任、首席专家王瀚;西北政法大学“长安青年学者”特聘教授、涉外法治研究中心副主任张超汉参加会议,对《民用航空器事故调查条例(送审稿)》发表了进一步修改完善的意见,并就有关重点问题与参会专家学者进行了深入讨论。王瀚教授分别向国家民航局和中国法学会提交书面《民用航空器事故调查条例(送审稿)》修改意见。

 

《民用航空器事故调查条例》修改建议

一、关于宏观意见

(一)总体评价

制定《民用航空器事故调查》的行政法规,丰富和完善我国民用航空法律体系,既是我国履行《芝加哥民用航空公约》及其附件13有关缔约国义务的法律措施,也是依法组织和实施航空器事故调查,总结和分析空难事故的经验教训,从科学和技术方面分析事故成因,还原事故原貌,预防类似航空器事故发生,不断改进航空器的设计安全、建造安全和使用安全的必要法律基础。本条例根据我国民航法和安全生产法的有关规定,结合国际民航组织公约和相关附件,对航空器事故调查遵循的原则、事故调查组织、调查职权、事故等级、事故调查报告、事故现场维护、航空器事故的援救、事故调查程序的展开、法律责任等都做出了相应规定,基本涵盖了民用航空器事故调查的基本制度和规则。就目前送审稿情况看,还需要多方面修改和完善,存在进一步提炼、补充、细化和逻辑结构调整的空间。

存在的问题如下,需要在该条例的具体制度和规则设计上有所强调、反应和规定:

一、民用航空器事故调查应遵循的原则

1、国际合作原则:民用航空运输具有鲜明的国际性,因此,民用航空器事故调查具有国际调查的性质。 根据芝加哥民用航空公约及其附件13的有关规定,民用航空器事故调查的基本关系国是航空事故调查主持国(事故发生地国)和航空器登记国,根据公约规定航空器登记国有权派出观察员到达事故现场,主持调查国还需依照公约的规定向航空器登国通知航空器事故调查的结果和提交调查报告(事故调查观察员和调查员职能有别,观察员能否参加事故的技术性分析和技术调查,各国立法不一)。在条例的事故通知、事故调查报告、事故调查的组织、事故调查程序的实施等条款设计上应当明确我国承担的相关条约义务。

2、调查中立或调查非司法性原则:民用航空器事故调查的根本目的是为了科学研判和诊断航空器在设计、建造和使用上的缺陷和局限,从设计、建造和使用的技术上改进航空安全应具备的要素和条件,从而预防类似航空器事故的发生。该制度具有预防型、技术性,又直接作用和服务于航空安全,在性质上航空器事故调查区别于追究航空事故责任的司法调查和行政调查。在航空器事故调查中贯彻非司法性原则,是为了保障航空器事故调查独立、客观、真实和排除一切有碍技术判断和技术评判的干扰和妨碍因素,这就就必须在条例中明确事故调查组织的职能是对事故进行航空技术分析,调查职权仅限于航空技术调查,而非事故责任调查;并且在条例中明确规定航空事故调查报告不能用做责任追究和诉讼目的,排除航空器事故调查报告的证据属性。美国1958年《联邦航空法》第701条A款(2)项就明确规定事故调查委员会做出的事故调查报告的任何部分不能用作诉讼或诉讼中的证据,英国航空法中也用类似规定。贯彻非司法性原则既是为了维护航空器事故调查制度的本质特性,也是为了保障事故调查的独立性、专业性和权威性,以便排除干扰,让事故调查的关联单位(如飞机制造、维修、设计、部件供应等)和有关个人能够自主和免受追责侵扰的接受查询和调查,提供客观、真实和全面的事实或证据,保障调查程序的进行,实现技术调查的目标设定。

3、调查保密原则:航空事故的社会关注度高,影响面大,涉及到接受调查单位或个人的信誉甚至个人安全,调查机构对有关调查的结论和事实以及航空事故伤亡旅客的个人信息需要考虑保密问题,也让受调查人安全放心,积极配合调查,提供客观真实信息和证据。

4、技术调查原则:在调查机构的职权、组成、调查程序、调查报告和调查结论的内容、性质和使用等方面都限定在航空器事故调查的技术分析和技术判断的范围内,以保障航空器事故调查的专业性和可靠性,实现航空器事故调查服务于航空器设计、建造、维护、使用安全改进的目的,服务于预防航空器事故发生,服务于航空安全的实际需要。

5、协助调查原则:为了保障航空器事故调查有序和顺利进行,条例除规定地方政府、企事业单位或个人应积极协助航空器事故调查以外,在航空器事故调查与航空事故的司法调查重叠或工作交叉时,应予明确司法或行政机构应当给予航空器事故调查所需要的协助和帮助。

6、航空器事故调查报告不外泄原则。

二、关于条例的体例安排问题

按照航空事故调查的工作实际,理顺和完善本条例各章节的体例安排,对有关章节做出调整。

第二章事故报告和通知,在通知制度上应明确三个问题:一是我国根据公约规定应通知航空器登记国派出观察员并保障到达现场参与相关程序;二是失事航空器有外国旅客情况的,我国外事主管部门应通知该外国使领馆参与相关问题处理;三是在对发生事故的航空器进行技术调查所必须时,对航空器设计、制造国及其航空产品供应方的调查通知。

第三章事故现场的管理改为“航空事故救援与事故现场管理”,处理航空事故需要统筹空难救援、物证搜集(飞机残核等)和事故调查三者关系,即使实施事故调查程序也不可能回避救援遇险旅客的生命和财产,并且这是首要的应急工作,在本章应增加空难救援的规则和制度;

第四章事故调查的开展改为“事故调查的组织和实施”,草案提及了“组织事故调查的部门”,但没有明确由谁来对事故进行具体得技术调查及其调查机构的组成、责任、机构的职能、职权等问题,需要在该章充实细化;并且应当明确和进一步充实航空器事故调查的具体程序制度,这一章在条例中占据十分重要的地位,送审稿本章的内容未能得到强调,内容还需要充实。

第五章事故调查报告,航空事故社会关注度高,涉及罹难旅客亲人的精神安抚和社会稳定,也牵涉航空事故责任的处理。而航空器事故的调查涉及的问题极为复杂,技术性强,需要很长时间才能有可靠的技术性调查结论。因此,为处理不同问题所需,航空器事故调查报告可以分为初步报告和最终报告,对初步报告可以限定发布的时间 ,以回应社会需要,技术性分析的最终报告(涉及安全建议-航空器设计建造的安全)不一定明确具体发布的时间。

(二)需进一步补充完善的方面

条例中以下问题还需要完善:

、在条例的适用范围上需要明确三个问题:

1、条例适用对象需明确和限定,本条例适用于公共航空运输的民用航空器调查,还是也包括通用航空器事故调查和无人机事故的调查。我国民航法仅仅规定了公共航空运输和通用航空活动,未包括无人机的运营和飞行活动,国际民航组织及其附件也没有关于无人机的建议措施及其标准,无人机事故与公共航空运输和通用航空运输的事故在性质、类型、调查程序和调查方式等方面均有很大差异,为与国际民航公约及我国民航法调整范围保持一致,建议本条例将无人机事故调查剔除,此类事故的调查处理另行规范。

2、适用的地域范围上,条例明确了适用于发生在我国境内的民用航空器事故调查,但是对在我国注册登记取得中国国籍而发生在外国或中国领域外的民用航空器的事故调查是否适用本条例没有明确,只规定按照有关条约处理。我国涉外立法的工作目标之一是完善中国法的域外适用规范体系,在我国依法登记的航空器在我国领域外发生航空器事故的调查首先是要适用事故发生地国的有关法律规定,但是我国作为航空器登记国有权参加事故调查和分享调查结果,如何调整我国参加境外航空事故调查以及我国应享有的法律权益,应当在条例里予以明确规定,依法规范我国参加境外航空事故的调查活动。

3、条例中“航空器事故”的定义描述套用了处理民事赔偿责任的航空事故的定义,本条例的“民用航空器事故”与确定航空责任中的事故是有所区分的,应加以明确和区分,把事故限定在“民用航空器”上,是航空器的事故调查,以符合航空器事故调查的特定功能和作用;

二、关于航空器事故等级划分与航空器事故调查的挂钩问题

条例对航空器事故等级进行了划定和分类,并相应的与事故报告程序、事故调查的组织、事故调查的实施挂钩,我认为存在以下问题:

一是该条例根据事故分类及其事故调查安排所确定的事故调查标准明显高于国际公约规定的调查标准,与国际公约及其附件规定的航空事故调查规则的发展趋势不相协调。从国际航空法律实践发展的趋势看,航空事故调查法律实践呈现出向航空事故症候调查的走向(公约表述为“航空事件”,即事故以外但又具有潜在普遍性事故隐患和危险的),实际上是航空器事故调查趋于严格化了,不等事故发生都要把可能引发事故的隐患调查清楚,从根本上杜绝和防止事故!首先是因为严格的适航审定制度提高了航空安全标准(设计、制造、使用),防止航空事故的科技水平大幅度提高,大大减少和消除了存在设计、建造缺陷的飞机投入运输使用的可能和情况;其次是航空事故调查的实践从技术和科技层面也不断推动和改进航空器设计和建造的安全性能和水平!正是这样,国际航空事故调查前移到对事故症候调查,从国际规则立法走向能体现出这个趋势,芝加哥公约第26条把调查限定在“事故”上,即需要调查的事故必须同时具备人员伤亡和飞机毁损两个条件,1951年芝加哥公约附件13把调查范围扩大到航空“事件”上,不再限定在飞机毁损和人员伤亡上,把调查前移到事故症候,实际上是严格化了航空事故调查制度,对预防航空事故以及事故调查的要求提高了,不等事故发生,已确立通过事故调查来消除或杜绝航空事故的隐患,航空事故调查的内涵和标准有所提升和扩大。

二是将航空事故分类与航空事故调查挂钩,容易发生不良误导。

条例中对事故等级划分对应事故调查的级别和程序,除了远远高于国际公约规定的航空事故调查标准,无法落实事故症候调查和杜绝航空事故的目标,也容易误导有关部门和企业重视重大事故预防和调查,轻视或忽略对安全事故隐患的调查和预防,往往会忽视小节而酿成大祸。民航是个该重视小事防止大事的特殊行业!

特别是条例中对特别重大事故和重大事故的划分标准,从逻辑上也难以形成排斥和清晰的划定界限,在实践上操作困难。按照伤亡一百人的标准判定,根据条例规定,航空事故伤亡一百人以上的是特别重大事故,伤亡一百人以下为重大事故,那么死亡1人,伤了100人(总和100人以上),根据送审稿应属于特别重大;死亡29人,受伤69人(伤亡总数100人以下),按照送审稿这属于次一层次事故,列为重大,实际上后者比前者严重!特别是条例划分事故的标准多元不一,分类复杂,导致划分界限不清,分类不准,实践上执行困难。我认为航空事故调查不要和伤亡人数和事故等级硬挂钩,技术调查目的是寻求事故发生的真实原因,以改进航空器的设计、建造和使用水平及其安全标准,以达到预防和避免同类事故发生,而不是追责和处理事故责任,没有必要把航空器事故调查制约于航空事故的等级划分上。

三、关于我国航空器事故调查的制度创新建议

我国航空立法应当站在跟进全球航空治理的发展进程和我国加快建设航空强国的战略高度,促使民航立法改革充分适应我国建设航空强国、航空运输大国、航空制造大国和航空服务大国的实际需要。从我国航空事业发展和国家航空安全出发,我国作为航空大国应当建立完备的国家民用航空事故调查制度,应当设立专门的国家航空事故调查机构,以便积极有效的统筹航空事故调查的各方面关系和不同领域的资源,聚集和培养尖端航空事故调查的技术人才,开展民航事故调查的国际合作和国际协助,有效组织和实施航空事故调查活动。一百多年前的英国早在1915年就建立了独立于民航局而隶属于运输部的国家民航事故调查局,声名显赫,已成为向全球提供民航事故调查的公共服务机构,聚集了顶尖的事故调查专业技术专家,法国也设立有民航事故调查分析局,从国家层面统筹、组织和实施民航事故调查活动,美国是由运输安全部实施空难调查。中国既要着眼长远,也要立足快速发展的民航业去建立国家民航事故调查机制,为此特别提出以下两个建议:

1、由国务院设立国家民航事故调查局,独立于民航局,隶属于交通运输部,履行专业性民航事故调查和航空事故救援职能,做为现代国家民航制度的组成部分,统筹、指导和管理全国的航空事故调查和航空事故救援工作,提高民航事故调查的专业性、权威性和国际公信力;

2、在条例中确立飞机停飞制度和飞机召回制度。在条例中用专节明确飞机停飞制度,凡是经过航空事故的技术调查发现存在普遍安全隐患的航空器类型,为了预防和杜绝普遍性和类似航空事故的发生,依照法定条件和程序对存在飞行安全隐患的飞机类型作出停飞决定,确保飞行安全。我认为,作为航空事故的预防性制度,确立飞机停飞的立法规则是必要的,也弥补了我国实事上针对波音737Max8型飞机作出了停飞的管制决定,但又缺乏飞机停飞立法规定的缺憾!

至于条例具体条款的修改已有不少专家通过视频会议提出很多修改建议,本人不再赘述,但该条例在立法表述、文字表达、逻辑结构和体例安排上都还存在不足,需要精心打磨,以求完善。